Nuevo Regionalismo en América (2da parte)

3. El Mercosur de las multinacionales

La diferencia clave entre el nuevo regionalismo de los años noventa y las experiencias anteriores de la posguerra fue el entorno de políticas en el cual estas iniciativas tuvieron lugar. En efecto, el nuevo regionalismo se insertaba en un marco de reforma de políticas que fomentaba la economía de mercado en un ambiente institucional democrático y moderno. El nuevo regionalismo era en sí una extensión del mismo proceso de reforma estructural que había comenzado a mediados de los años ochenta. (BID, 2002)

...un ‘Nuevo Regionalismo’ integrado a las reformas estructurales diseñadas para lograr que los países presenten una mayor apertura, competitividad, democracia y equidad.

(J. J. Taccone, director del BID/INTAL, 2001)

Uno de los errores en que suelen incurrir muchos de los autores que concentran su atención en el Mercosur es el de no tener en cuenta quiénes son los principales responsables de negociar y redactar los acuerdos. Como se ha referido, el acuerdo nació en el período de oro de las políticas neoliberales, en donde la presencia del sector privado en los ámbitos de gestión pública es moneda corriente. En el diseño de los acuerdos regionales, su presencia se hace aún más notable, tal como lo expresa el Banco Interamericano de Desarrollo:

Los propios esquemas de integración han incorporado a las entidades empresariales como parte componente de la organización institucional respectiva. De tal modo, éstas tienen oportunidad de participar más intensamente que en el pasado de las discusiones que conducen a la mayor liberalización del comercio, la concertación de acuerdos para la realización de inversiones, la armonización de políticas y otras medidas que van conformando el arsenal de instrumentos de la integración (BID, 1992 :10)

El BID es precisamente el organismo que lleva a cabo la asistencia técnica en las negociaciones, a la vez que genera buena parte de la teoría que sustenta los acuerdos de integración en el continente, a través de su Instituto para la Integración de América Latina (INTAL). En los comienzos del BID, su primer presidente Felipe Herrera dijo incluso que es “el Banco de la integración”.

El BID fue creado en 1959 en Washington D.C. como brazo financiero de la OEA, y ha funcionado a lo largo de los años como un anexo del Banco Mundial para la región. Como tal, el tipo de integración que fomenta difiere en gran medida de las características de los anteriores proyectos (MCCA, PAC, CARICOM, ALALC), a los que atribuye el “principio implícito o explícito de llevar adelante una fuerte protección frente a terceros mercados”. En cambio “pasada la primera mitad de la década de los años ochenta, fue manifestándose de manera creciente en los distintos esquemas de integración el convencimiento de que la integración debía acompañarse de una gradual apertura hacia terceros mercados” (op. cit. :4). En este sentido enfatiza que “es clara la decisión de los países latinoamericanos de buscar, a la vez, un fortalecimiento de la integración y una mayor vinculación de sus economías con el resto del mundo” (:7). Estas consideraciones implican un cambio muy importante en la manera de concebir la integración, que entiende a la liberalización del comercio regional como mero complemento de la multilateral. Es este tipo aparentemente contradictorio de integración el que tiene en agenda el BID, acorde a las políticas aplicadas durante los noventa por numerosos países de la región. Se trata incluso de un nuevo paradigma que domina los ámbitos de negociación de los acuerdos, y que ha recibido el nombre de “Nuevo Regionalismo”.

La institución encargada de promover a nivel mundial esta nueva generación de acuerdos y de monitorear el cumplimiento de los compromisos de liberalización multilateral es la Organización Mundial de Comercio (OMC). Las negociaciones previas a su formación (Ronda Uruguay del GATT, 1986-1994) fueron ciertamente más prolongadas de lo esperado debido a los desacuerdos que surgieron en su seno frente al tratamiento de nuevos temas (servicios, propiedad intelectual, tribunal arbitral de disputas comerciales). No fue sino ante esos desacuerdos que el proteccionismo tomó un renovado impulso en Europa y Estados Unidos, esta vez mediante el fortalecimiento del regionalismo (profundización de la UE en Maastricht 1992; firma del acuerdo de libre comercio Canadá-Estados Unidos y del TLCAN con México).

Hasta ahora, 183 acuerdos de libre comercio han sido reportados a la OMC desde fines de la Segunda Guerra Mundial; más de un centenar de éstos tuvieron origen en la década de los noventa. Es esta una realidad que preocupa en gran medida a los funcionarios de la OMC, tal como lo expresó su ex-director general, Michael Moore: el regionalismo entraña riesgos reales, cuyas consecuencias apenas empezamos a ver ahora. El peligro inmediato es que se debiliten la coherencia y la previsibilidad que brinda el multilateralismo conforme recurran los gobiernos cada vez más a acuerdos regionales para cuidar sus intereses comerciales (2000).

En el Foro Económico Mundial de enero de 2004, el director general de la OMC (Supachai Panitchpakdi) sugirió suspender por un año todas las negociaciones de acuerdos bilaterales “como la única manera de concentrar los esfuerzos en las negociaciones de la Ronda Doha” de la OMC (Foro Económico Mundial, 22-1-04).

El proteccionismo en su versión regional amenaza la salud del régimen multilateral de comercio. Es por ello que numerosos académicos y policy-makers han logrado diseñar esta nueva forma de concebir la integración: el “Nuevo Regionalismo”. De esta manera, los grandes conflictos entre regionalismo y multilateralismo se solucionan, al menos parcialmente, exigiendo a los países miembros de la OMC que frente a la liberalización de sus barreras arancelarias y no arancelarias a nivel intra-bloque, ofrezcan ventajas similares en forma multilateral. El mismo M. Moore lo aclaró con recelo:

La lógica del regionalismo por sí sola, sin una liberalización multilateral complementaria, no conduce a una economía mundial abierta... Nos conduce a un mundo de bloques rivales y de política de poder, un mundo más conflictivo, con más incertidumbre y más marginación.

Así también lo entiende el BID, que funciona incluso como órgano de difusión de las disciplinas de la OMC en América Latina9. Bajo esta perspectiva, la integración es principalmente entendida como una herramienta para afianzar las reformas estructurales, entre las que la liberalización y la desregulación constituyen fundamentos básicos:

Se considera que la integración regional es una herramienta de política adicional que complementa y refuerza los procesos de reforma nacionales. El vínculo más claro con el proceso de reforma estructural es la profundización de los compromisos con la liberalización del comercio exterior (BID, 2002:37).

En este marco, la atracción de Inversión Extranjera Directa constituye uno de los cinco objetivos del nuevo regionalismo.10 Según el BID (1996), “la integración regional es un estímulo para la Inversión Extranjera Directa”, pues “expande las oportunidades de localización para las firmas multinacionales” y “aumenta el área geográfica desde la cual una empresa multinacional puede proveer al Mercado ampliado”. No obstante, la integración por sí sola no asegura la atracción de inversores externos, ya que para ello los acuerdos deben ajustarse a los designios del nuevo regionalismo, generando un ambiente favorable para los negocios. Así, políticas como los requisitos de desempeño para inversiones extranjeras, que se han utilizado en el pasado para aumentar los beneficios de la IED, han demostrado ser ineficaces y han llevado a la pérdida de IED. Es aún menos probable que estas políticas funcionen en el contexto de la integración regional (...) En este contexto, más que nunca, el tratamiento nacional de las multinacionales parece ser el camino a seguir (BID, Informe Anual 2002:20).

Ello implica, simplificando el razonamiento, que se debe atraer IED a través de la flexibilización de las normas de regulación de la actividad de los inversores, para de este modo asegurarles ganancias extraordinarias en la región.

En un rapto de sinceridad, el mismo Banco advierte que “la integración regional puede intensificar la competencia en incentivos para la ubicación de IED”, mientras que “una competencia agresiva en incentivos también puede inclinar la distribución de beneficios innecesariamente a favor de la empresa extranjera”. Como vimos en el primer apartado, el impacto (de la IED) estará distribuido en forma desigual (...) La IED podría reducirse en algunos países debido a la concentración de producción en el país más atractivo dentro de cada acuerdo, por lo que los países que ofrecen paquetes más atractivos ganarían (op. cit. 2002 :9)

‘Paquetes más atractivos’ es sinónimo de feroz competencia entre países y ciudades que son parte de un mismo bloque regional por otorgar las mayores concesiones posibles a los inversores extranjeros, con lo que se neutralizan buena parte de los escasos efectos positivos que podría traer la inversión.11 De hecho, en el ambiente de gestión de los acuerdos de integración regional, a esta competencia por los incentivos a la IED se la denomina ‘concurso de belleza’.

Para participar en el referido ‘concurso de belleza’, en 2005 el Ministerio de Economía elaboró un documento denominado “13 razones para invertir en la Argentina”. Además de detallar la larga lista de incentivos de todo tipo para los inversores que elijan al país como destino de sus operaciones (entre los que se destaca el bajo costo de mano de obra, el aumento de la productividad laboral, la prodigiosa dotación de recursos naturales, la Ley de Inversiones Extranjeras promulgada durante el menemismo –que por cierto sigue el espíritu de la promulgada en 1976 durante la dictadura militar-,etc.), se señala como una de las trece razones la existencia del Mercosur (“acceso competitivo a mercados internacionales”). Argentina es “la puerta de entrada al Mercosur”, por lo que ofrece a quien invierta en el país “el acceso a un mercado de 223 millones de habitantes... con un PBI que representa el 41,6% del PBI total de América Latina” (MECON, 2004:14).

Autores como Lovering (1999), Brenner (1999), Swyngedouw (2001) y Smith (2001), enmarcan esta tensión entre regionalismo y multilateralismo en la búsqueda de las burguesías por la definición de un nuevo orden escalar del capitalismo, tras el predominio de los estados-nación durante el fordismo.12 En este sentido, enmarcan al Nuevo Regionalismo en el ámbito de las estrategias de los sectores empresariales para abrir mercados y posibilidades de inversión en aquellos territorios que permiten mayores beneficios económicos.

Incluso en Europa las premisas del Nuevo Regionalismo referentes a las ventajas de la atracción de IED no resisten a las investigaciones académicas mejor formuladas. “Las estrategias corporativas de las compañías multinacionales que invierten en Europa Central y del Este no conducen, sin excepciones, a mejorar la performance económica regional. Las estrategias tienden a capitalizar la mano de obra barata, las ventajas de bajos costos de localización de las regiones, y las posibilidades de acceso a nuevos mercados” (Smith, Rainnie y Dunford, 1999).

3.1. El verdadero Mercosur

El Mercosur nació en pleno auge del nuevo regionalismo, por lo que no casualmente sigue estrictamente los lineamientos diseñados por el BID, e incluso constituyó parte del paquete de políticas que permitió llevar adelante los planes de ajuste estructural. Su carácter de herramienta de liberalización comercial fue claro desde el comienzo, como lo expresó la firma del Acuerdo 4+1 a mediados de 1991:

una clara expresión de la voluntad de los países del Mercosur de avanzar hacia la acción mancomunada en sus relaciones con otros países o bloques de países está dada por el Acuerdo que firmaron con Estados Unidos dentro del espíritu de la Iniciativa Para las Américas (BID, op. cit. :96)

Vale aclarar que la Iniciativa Para las Américas es nada menos que... el famoso ALCA (Área de Libre Comercio de las Américas). Así, este Acuerdo 4+1 establece un ámbito institucional para la consulta sobre cuestiones de comercio e inversión. El objetivo es lograr mercados cada vez más abiertos entre Estados Unidos y los países del Mercosur, para lo cual se identificarán oportunidades para la liberalización del comercio y la inversión.

Un consejero del Ministerio de Relaciones Exteriores de Brasil, Tovar Nunes, fue categórico al referirse a la importancia de la IED para el Mercosur: “sin inversiones externas no hay Mercosur” (entrevista a Tovar Nunes, 6-4-04). A pesar de que la atracción de inversiones extranjeras es uno de los puntos clave del Acuerdo, a quince años de la firma del Tratado de Asunción aún no se ha establecido el marco legal que regulará estos asuntos a nivel del bloque. El subsecretario de integración económica de la Cancillería Argentina, Eduardo Sigal, aseguró este año que “en América Latina hubo una competición para ver quién precarizaba más las relaciones de trabajo, quién flexibilizaba más la economía, quién abría más sus mercados. Este escenario es justamente lo que nos lleva a profundizar la integración” (citado por Weissheimer, 7-6-06). Como señala el BID (op. cit.), la adopción de un marco regional para establecer las condiciones de regulación de los inversores extranjeros en todo el bloque, permitiría fijar un tope máximo de incentivos, para que la intensificación de la competencia por atraer las inversiones no llegue a niveles perjudiciales para el país receptor. Sin embargo, en el Mercosur no se ha siquiera elaborado tal reglamentación.

Existe, eso sí, un protocolo (el Protocolo de Colonia de 1993) que reglamenta las inversiones intra-bloque, aunque no ha sido ratificado por los Estados parte. Este “Protocolo para la protección recíproca de inversiones intra-zona” se ajusta de modo exacto a las disciplinas comerciales de la OMC (aunque a nivel intra-zona): “Cada Parte Contratante concederá plena protección legal a las inversiones de otra Parte y les acordará un tratamiento no menos favorable que el otorgado a las inversiones de sus propios inversores nacionales o inversores de terceros Estados” (art. 3 inciso 2). Asimismo, “ninguna de las Partes establecerá requisitos de desempeño como condición para el establecimiento, la expansión o el mantenimiento de las inversiones” (art. 3 inciso 4). Finalmente, las controversias que surjan entre inversores privados y Estados Parte serán sometidas a arbitraje internacional, y deberán ser elevadas (como se propone por ejemplo en el ALCA) al C.I.A.D.I. del Banco Mundial, o a un tribunal ad hoc conformado según las disposiciones de la Comisión de las Naciones Unidas para el Derecho Mercantil Internacional (C.N.U.D.M.I.).

Resulta sorprendente que el actual gobierno de Kirchner sostenga un proyecto con raíces tan arraigadas en las políticas neoliberales incluso como pieza clave de su discurso. El ex canciller Rafael Bielsa, en diciembre de 2004, pareció estar imitando a un funcionario de la OMC al asegurar que la Argentina no concibe a la integración regional “como la conformación de una fortaleza amurallada de carácter proteccionista, sino, por el contrario, desde una perspectiva de regionalismo abierto que nos permite continuar creando comercio y mejorar la competitividad de nuestras economías” (Página/12, 10-12-04).

Este Mercosur de las multinacionales y de las clases dominantes, es el verdadero Mercosur:

El MERCOSUR es el programa de las clases dominantes y plantea un programa adverso para las clases oprimidas... No es un proyecto para revertir la explosión de pobreza, miseria y precarización laboral que generó el neoliberalismo. Al contrario, permite convalidar estos atropellos y facilita el aprovechamiento patronal de las condiciones de explotación que ha legado la década del 90 (C. Katz, 2006).

El ejemplo de la General Motors

El Mercosur es un acuerdo hecho a la medida de las empresas manufactureras, las cuales realizan inversiones de tipo market-seeking, que tienen por objetivo posicionarse mejor en los mercados ‘saltando barreras comerciales’ y reduciendo así sus costos. En este Acuerdo, las automotrices constituyen uno de los principales actores que ponen en marcha el proyecto.

Para la principal automotriz norteamericana, General Motors (GM), el Mercosur es nada menos que su tercer mercado (después de Estados Unidos y China). GM produce el modelo Chevrolet Corsa y la Suzuki Grand Vitara en su planta en General Alvear, Rosario, principalmente para el mercado de exportación: en 2005 exportó el 70% de su producción total (ADEFA, 2006). El economista jefe de la empresa, Mustafá Mohatarem13, dijo en ocasión de su visita a la Argentina que "la Argentina es un mercado pequeño, que necesita volúmenes más grandes para producir a un nivel internacionalmente competitivo. Por eso, es importante ver cómo evolucionan los acuerdos con México y Chile".  La explicación de sus palabras radica en los principales destinos de exportación de GM Argentina: del total de las unidades que exportó desde la Argentina, cerca del 40% tuvo como destino Brasil, mientras que alrededor del 20% fue hacia México y otro 20% hacia Chile. Asimismo, el mismo Mohatarem se encargó de despejar las dudas acerca del interés de la empresa por la profundización del libre comercio entre los principales socios del Mercosur: “nos gustaría ver abierto el intercambio entre Brasil y la Argentina lo antes posible” (La Nación, 10-7-05).

En el año 2004, el presidente Kirchner anunció que las negociaciones con Brasil en vistas a liberalizar el comercio automotor bilateral (regido desde 2002 por un sistema de preferencias circunstancial) no comenzarían este año, como estaba previsto. “Queremos que crezca la industria brasileña, pero también queremos que crezca la industria Argentina. No una en desmedro de la otra”, aseguró a fines de 2004 (La Nación, 10-9-04). Este retraso en los plazos mereció duras críticas desde las automotrices, con especial énfasis en la General Motors, que incluso llegó a plantear su descontento en tono de amenaza: “entendemos que el gobierno quiera un tiempo mayor de transición, pero nosotros invertimos en mercados libres” (Maureen Kempston, vicepresidenta de GM para América Latina, Medio Oriente y África. La Nación, 17-1-05). Declaraciones similares son moneda corriente en los anuncios de prensa de la compañía. En este sentido, el periódico La Nación informó el año pasado que “la presidenta interina de General Motors Argentina... afirmó que la compañía está dispuesta a fabricar otro modelo en el país en los próximos meses. Pero condicionó el proyecto a un cambio en la política tributaria que incluya la eliminación de impuestos distorsivos «que desalientan a este tipo de proyectos»” (La Nación, 1-6-05).

Este verdadero gigante de la industria mundial tiene un poder de influencia incalculable. Está hoy entre las cinco empresas más grandes del mundo; su economista jefe fue funcionario del gobierno norteamericano durante las negociaciones de la Ronda Uruguay de la OMC/GATT; para el caso de la Argentina, su presidente, Felipe Rovera, es a su vez presidente de la Asociación de Fabricantes de Automóviles de la Argentina (ADEFA). En función de estas consideraciones, sus funcionarios participan en cuanto foro empresarial haya en el país, y tienen por regla presionar a los gobiernos -sean nacionales, provinciales o municipales- bajo la permanente amenaza de cerrar las plantas.

A pesar de ser, como señaláramos anteriormente, una de las cinco empresas con mayor facturación de todo el mundo, una leve baja en las ganancias proyectadas para 2005 en sus operaciones en Estados Unidos llevó al anuncio, en noviembre de 2005, del cierre de 12 plantas y el despido de nada menos que 30 mil trabajadores. Si bien no en la misma escala que en aquel caso, en abril de ese mismo año la empresa despidió a 320 trabajadores temporarios de su planta en la Argentina (de cerca de 1500 operarios que tiene la planta). En septiembre de 2004 había abierto un doble turno debido a la recuperación de las ventas; a pesar de que en el primer cuatrimestre de 2005 las ventas superaron a las del mismo período del año anterior en más del 35% (La Nación, 5-5-05), la empresa dejó sin trabajo a aquellos operarios: la decisión parece haber tenido una relación directa con los reclamos salariales.

El caso de la General Motors es un verdadero caso testigo a la hora de evaluar los costos y beneficios de las inversiones extranjeras en la economía del país. No existe en las multinacionales otro interés que el de maximizar sus ganancias allí adonde realicen operaciones, aunque ello implique amenazar a funcionarios públicos, sostener políticas de contratación esclavizantes y levantar sus plantas de producción cuando los costos superen lo esperado o cuando un gobierno no cumpla con sus deseos. En el año 2000, GM no dudó al decidir cerrar su planta en la ciudad de Córdoba para producir sus pick ups en Brasil, dada la devaluación del real, a pesar de que sus 500 operarios quedaron en la calle.

Conclusiones

Crece desde el pueblo el futuro

crece desde el pie

Ánima del rumbo seguro

crece desde el pie

(A. Zitarrosa)

Mediante un trabajo académico y publicitario admirable, y mediante el terrorismo de Estado en ciertas regiones del mundo, los teóricos del neoliberalismo han logrado imponer su doctrina económica como una religión. En la América Latina de nuestros días, el rechazo generalizado al Fondo Monetario Internacional y a los Planes de Ajuste Estructural amenaza a buena parte de la artillería neoliberal, pero algunos de sus elementos básicos no están siendo puestos en discusión, pues no se los reconoce como tales.

Las inversiones extranjeras son consideradas hoy por la abrumadora mayoría como indispensables para lograr un mayor bienestar de la sociedad. En la Argentina, esta doctrina ha sido impuesta en primera instancia mediante el terrorismo de Estado: la Ley de Inversiones Extranjeras de 1976, promulgada durante el gobierno de facto, otorga trato nacional a los inversores extranjeros; la ley de inversiones extranjeras vigente (21.382/93) sigue con estricta coincidencia los lineamientos básicos de la que le antecede. El menemismo completó el trabajo hecho por la Junta Militar mediante, entre otras cosas, la difusión de una ideología ‘globalizante’ que tiene por objetivo (ideológico) imponer el mito de que es necesario estar integrados al mundo para aprovechar las oportunidades de la ‘globalización’, y que es esa la única manera de que la Argentina salga adelante. Hoy, el gobierno de Kirchner -militante antiimperialista en los setenta- tiene como uno de los objetivos irrenunciables de su gestión asegurar la mayor cantidad de inversiones extranjeras posible, medida apoyada por la mayoría de la ciudadanía, que entiende que son beneficiosas para el país.

Por su parte, el Mercosur aparece en realidad como un proyecto no necesariamente vinculado a aquel objetivo. Por el contrario, es apoyado más bien mediante un discurso oficial de confrontación con las potencias centrales (exceptuando cuidadosamente a Estados Unidos) e incluso con las compañías multinacionales ingresadas al país en la década del noventa. Sin embargo, en los ámbitos en donde se deciden las características del acuerdo, está claro que el Mercosur es una herramienta para profundizar la desregulación económica y la liberalización del comercio no sólo a nivel regional sino también en el plano multilateral, a través de la adhesión al paradigma del “Nuevo Regionalismo”.

Los tratados que antecedieron al Mercosur fracasaron debido a las características periféricas de nuestras economías, principalmente a la dependencia externa. Esas características se han profundizado a través del endeudamiento, la desregulación (particularmente la financiera) y de la mayor apertura comercial, e incluso hoy se profundizan aún más bajo un modelo económico más parecido al agroexportador (soja + petróleo) que a la ISI. No hay razón para creer que el Mercosur es, esta vez sí, la consolidación de una real voluntad de integración de las economías del bloque para mejorar la calidad de vida de los habitantes. Es más bien, al igual que las anteriores iniciativas, una respuesta defensiva a condiciones internacionales desfavorables, originada en plena profundización del proteccionismo de la Unión Europea y de Estados Unidos.

En su esencia el Mercosur no es un proyecto de las multinacionales, sino de la clase política. Incluso es probable que exista una real voluntad de los gobernantes de que sea una herramienta para mantener cierta independencia (aunque muy débil) para decidir sobre las políticas económicas de estos países. Pero la integración emancipadora no será jamás aquella que provenga de los ámbitos de gestión: el problema estructural de la integración reside en las reglas de funcionamiento del capitalismo, y sólo la sociedad organizada podrá confrontarlo creando nuevas relaciones de producción, basadas en la Libertad, la solidaridad y la igualdad.

Esperamos que los resultados de esta investigación contribuyan a desentrañar algunos de los mitos que posibilitan el normal funcionamiento del capitalismo. Si generamos en quienes accedan a este trabajo la certeza de que el Mercosur no es beneficioso para la ciudadanía, sino para algunas corporaciones trasnacionales y sectores de la clase dominante local aliados, habremos dado un importante paso al frente en la discusión. No obstante, el gran paso adelante sería logar que las inversiones extranjeras dejen de ser consideradas como un beneficio para la población, y que sean identificadas como una herramienta del imperialismo.

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9 “El BID/INTAL se ha convertido en el punto focal para las actividades de capacitación  de la OMC en la región” (INTAL, 2000)

10 Los restantes son: fortalecimiento de las reformas económicas estructurales; transformación económica (a favor del desarrollo de la economía de exportación); mayor poder de negociación en foros internacionales; y cooperación regional funcional. Para más detalles ver BID (2002) Informe Anual: progreso económico y social en América Latina: más allá de las fronteras; el Nuevo Regionalismo en América Latina. Washington D.C.

11 No deja de ser interesante que el BID se refiera a los efectos positivos de la IED sobre los países receptores como “externalidades positivas”.

12 Se recomienda al respecto la lectura del trabajo de S. González “La geografía escalar del capitalismo actual”; en Scripta Nova. Vol IX núm. 189. Barcelona. Mayo de 2005.

13 No casualmente doctor en economía por la University of Chicago.